La Administración Local: De Concejos Abiertos Medievales a Cerrados | Historia Stop Expolio

LA ADMINISTRACIÓN LOCAL: ORÍGENES DEL MUNICIPIO MEDIEVAL

Los municipios son entidades de derecho público con jurisdicción y autonomía constituidas por el Concejo Local  y regidas y administradas por sus propios magistrados y oficiales. La pujanza de las instituciones de gobierno municipales es correlativa de la expansión de la vida urbana que a partir del siglo XI comenzó a manifestarse en toda Europa. El surgimiento de la ordenación de las ciudades y del derecho urbano se caracteriza por la libertad que en ellas confiere los individuos frente al sistema que representa el medio rural principalmente bajo el régimen señorial.

Sobre el origen y desarrollo del municipio medieval en el reino castellano-leonés se han sostenido varias teorías como que se trata de una prolongación institucional de los municipios romano y visigodo (Herculano) o que proviene del comventus publicus vicinorum y del concilium visigodo (E. De Hinojosa), o que surgen no como continuación de los municipios romanos sino producto de las especiales circunstancias los siglos X y XI que suponen la necesidad de celebrar mercados u organizar la defensa, etc., (Sánchez Albornoz y García de Valdeavellano), o que su germen se encuentra en el concilium o concejo altomedieval, o asambleas vecinales como expresión de la cohesión existente entre los miembros de la comunidad rural que tomaban decisiones sobre aspectos que interesaban a la colectividad como la utilización de los bienes comunales (Mª del C. Carlé).

El régimen municipal medieval castellano no fue uniforme pudiendo diferenciar entre los modelos del Fuero de León, del Fuero de Cuenca, del Fuero Juzgo y del Fuero Real que en la Baja Edad Media tenderán hacia su unificación y hacia la pérdida de autonomía en beneficio de autoridad real.

Los elementos integrantes del municipio son su población, es decir, los vecinos y su territorio. La población de los municipios se caracterizó en la Alta Edad Media por la igualdad de sus miembros y por ostentar un régimen jurídico privilegiado respecto a quienes habitaban bajo el régimen señorial. La condición de vecino deriva de circunstancias como el nacimiento o la habitación por cierto tiempo en esa localidad, de ser en ella propietario de bien raíz o, simplemente de ser admitido como vecino por el Concejo. Tal condición implicaba la protección del Fuero local, el disfrute de los bienes comunales y la participación en el gobierno municipal.

Con posterioridad dentro de las ciudades comenzaron a formarse diferentes estratos de población:

• Nobles, hidalgos y caballeros. La nobleza en un principio se había mantenido alejada de las ciudades, pero en cierto momento accedió a ellas y se interesó por acaparar el gobierno municipal que perderá por esta causa su carácter democrático. Todos estaban exentos de pagar impuestos.
• Caballería de alarde. Clase inferior que presentando servicio militar a caballo podía acceder a los privilegios de los caballeros, entre ellos el de no pagar impuestos.
• Clase formada por la generalidad de los vecinos. Sobre ella recaía exclusivamente el pago de impuestos.
• Excusados y paniaguados. Formaba este grupo los que, por ser dependientes de un señor, no pagaban impuestos.
• Moros y judíos. Dependían directamente del Rey, quien los entregaba a la protección del municipio. Esta protección se realizaba a cambio del pago de determinados tributos. Fueron obligados a vivir en barrios separados del resto de la vecindad (morerías, juderías).

En el territorio propiamente dicho de un municipio cabía diferenciar

1. El casco urbano que se dividía en barrios, parroquias o collaciones.
2. Las tierras de cultivo y prados de propiedad individual, y las tierras comunales que pertenecen a la comunidad para su aprovechamiento común.
3. El alfoz o territorio en torno al municipio de amplitud variable sobre el que éste ejercía su jurisdicción y que se dividía en sexmos.

En cuanto a los tipos de municipio, pueden diferenciarse los municipios de señorío de los municipios de realengo. Son municipios de señorío los que están sometidos a un señor que comparte el poder municipal con el concejo. En los municipios de realengo el único señor es el Rey no habiendo ninguna autoridad intermedia.

Los municipios castellanos contaron en la Alta Edad Media como principal órgano de gobierno con una asamblea de todos los vecinos o Concejo Abierto. Era convocado <<a campana tañida>> y en ella se debatían los asuntos más importantes de la comunidad. Sus principales funciones eran acordar ordenanzas, elegir los cargos municipales, fijar las reglas del mercado, y organizar el aprovechamiento de bienes comunales.

Los cargos de la administración concejil fueron variadísimos:

• A la cabeza del gobierno del concejo se situaba el Iudex que ostentaba la magistratura más importante pues representaba al señor de la ciudad, siendo elegido en Castilla por el municipio en el Concilium, mientras que en León lo designaba el Rey o el dominus villae. Sus funciones eran la convocatoria y presidencia de la asamblea, mantener el orden, dirigir la hueste local. A cambio estaba exento de anubda y de facendera, tenía participación de algunas caloñas (multas) y gozaba de soldada.
• Por debajo estaban los Alcaldes cuya misión principal era la de juzgar y que actuaban colegiadamente. Eran elegidos, normalmente por un año, en el Concilium también estaban exentos de anubda, participaban de alguna caloña y gozaban de soldada.
• Los jurados, o funcionarios judiciales con funciones económicas. En algunos municipios representaban a los vecinos de las collaciones o barrios.
• Sayones cuya misión era llamar a concejo y guardar la puerta donde se reúnen los alcaldes. Eran juntos a pregoneros, almotacenes (llevaban la vigilancia de precios, pesas y medidas y calidad de los artículos del mercado), fieles, escribanos, aguaciles, andadores (llevaban los mensajes del juez y de los alcaldes), portazgueros y demás funcionarios menores. La elección de todos estos cargos solía ser por un año, aunque había en este aspecto diferencias notables entre la organización concejil en tierra de señorío y en tierra de realengo.

Los representantes que el Rey podía tener en los municipios fueron el señor de villa (dominus villae), cargo que solía ser concedido a personas de las altas capas de la nobleza y que era la principal autoridad del lugar, pudiendo estar auxiliado por un merino. Aparte las funciones militares solía desempeñarlas un alcaide que se hallaba al frente de la fortaleza de la villa. En ocasiones había en los municipios alcaldes del Rey, o pesquisidores (para hacer averiguaciones). Los asistentes reales tenían funciones similares a las que posteriormente desempeñará el corregidor pues intervenía en la administración de justicia; tutelada al municipio; defendía la ciudad; tenía prerrogativas de coerción, etc. En un momento tardío de la Edad Media se instituye en algunas ciudades el cargo de Gobernador que ejerce funciones similares a las del asistente y el corregidor.

Las villas y ciudades de Castilla y León fueron escenarios desde el siglo XI de una lucha por la conquista del poder político municipal librada por los representantes del poder real mencionados e integrados en el palacio (dando al término la doble acepción de sede material donde se aloja el dominus villae y de expresión que representa los iura regis) y los del concilium, que aspiraban a lograr una autonomía de gobierno. Pero los pasos concretos a través de los cuales los concejos fueron adquiriendo nuevas atribuciones, conquistando parcelas de autonomía, y teniendo posibilidades de asignar oficiales propios, no son bien conocidos, y difieren de unas ciudades a otras.

En términos generales las atribuciones del municipio en la Baja Edad Media fueron: promover todo lo concerniente al bien público del lugar; elaborar ordenanzas de gobierno y de policía; ejercer ciertas funciones jurisdiccionales en determinadas esferas; llamar al apellido y levantar huestes.

Cargos de la Administración Concejil

• El iudex era el jefe político y judicial del municipio y la magistratura más importante siendo la cabeza visible del concejo. Sus funciones eran la de convocar y presidir la asamblea y la dirección de la hueste local.
• Los alcaldes (dos, cuatro o seis o más, dependiendo de la importancia del municipio) Estaban por debajo del iudex   y juzgaban colegiadamente.
• Los pesquisidores eran alcaldes a los que se encomendaba la misión de inquirir o averiguar la verdad sobre algo.
• El mayordomo: recibía las prendas que entregaban demandante y demandado como garantía procesal.
• El almotacén cuidaba e inspeccionaba los pesos   medidas, a modo de policía del mercado.
• Los justicias eran genéricamente todos aquellos que intervenían en la ejecución de una sentencia como los sayones y otros.
• Los jurados: jueces de elección popular; así llamados por el juramento que prestaban al acceder al oficio. Actuaban como mandatarios de la comunidad defendiendo sus intereses especialmente los económicos fiscalizando la acción de los magistrados y oficiales locales.
• El escribano actuaba para testimoniar y dejar constancia de todos los actos en que intervenía el concejo, los vecinos y los órganos rectores del concejo, recibiendo un sueldo por ello.
• Los hombres buenos, o fieles, eran aquellos que el concejo designaba como depositarios y custodios de las tablas del sello del concejo.
• Los andadores tenían la misión de llevar los mensajes del concejo, del iudex y de los alcaldes,.Debían además guardar a los presos y justiciar a los malhechores. El fuero de Soria establece que sean seis.
• El sayón era un agente ejecutivo de las órdenes del iudex y de los alcaldes. Inspeccionaba los pesos y medidas en el mercado y tenia, igual que los andadores, funciones de policía judicial.
• El alcaide del alcázar era el tenente del castillo, cargo de carácter militar. Cuidaba de la defensa de la ciudad y solía ser un caballero.
• Los montaneros tenían como misión la guarda de los montes del término.
• Los pregoneros, que pregonaban las cosas perdidas y halladas en la vecindad.
• Todos eran cargos anuales y nombrados por collaciones o barrios.

 

La Organización municipal

 

1. El Regimiento y la fiscalización del Monarca: Corregidores, Asistentes y Gobernadores

La organización municipal castellana en la Baja Edad Media, debido a la imposibilidad de celebrar las asambleas con los cada vez más numerosos vecinos, y a la complejidad que fue adquiriendo el municipio como institución, asistió a la sustitución del Concejo Abierto por un Concejo cerrado que absorbería definitivamente las competencias de aquél y que se haría representar por una corporación llamada Cabildo o ayuntamiento cuyo control fue objeto de las apetencias de los monarcas, de los nobles, y de las propias oligarquías urbanas.

A lo largo de la Baja Edad Media se produjo en las ciudades españolas (tanto castellanas como aragonesas, catalanas, etc.) de cierta importancia la sustitución del concejo general de vecinos o concejo abierto por el Concejo cerrado o reducido, que representaba a la comunidad de vecinos. Estaba formado por una Junta de magistrados ( iudex y alcaldes), y por algunos hombres buenos elegidos por los vecinos y entendía de los asuntos ordinarios de gobierno y de la administración de la ciudad, contando con alguna actividad de tipo judicial. En las ciudades castellano-leonesas a partir del siglo XIV surgieron los Regimientos, o forma específica de concejo cerrado de carácter representativo, formado por un número variable de Regidores.

La relativa autonomía de que disfrutaban los municipios castellanos de realengo desde comienzos del s. XI, no impidió que el monarca tratara de fiscalizarlos para beneficiarse de la pujante vida económica que se había desarrollado en muchos de ellos, a través del señor de la ciudad (dominus villae), del merino y de los jueces alcaldes del rey. Así a mediados del siglo XIV, los municipios castellanos importantes habían quedado intervenidos por la acción de los monarcas con la consiguiente destrucción de la autonomía municipal, en aras de la centralización. Alfonso XI ordenó en 1345 la sustitución del Concejo abierto por unas juntas nombradas directamente por él y denominadas Regimientos, compuestas por regidores nombrados por el propio rey (aunque a veces podían las ciudades proponerlos), quienes a su vez, elegían los cargos del concejo. Aseguró además el rey su control sobres los regimientos mediante el nombramiento de tres diferentes tipos de oficiales que los fiscalizaban: los Corregidores (creados en 1348) y posteriormente, ya en el siglo XV, los asistentes y los gobernadores.

La figura del Corregidor nació con Alfonso XI, se consolidó con Enrique III en el tránsito del s. XIV al XV, y quedó definitivamente institucionalizada con carácter general en el reinado de los Reyes Católicos, en que era ya un representante del monarca fijo en cada ciudad, elegido entre personas de la clase media con preparación jurídica. Destinados en principio a corregir las deficiencias, sus funciones fueron esencialmente judiciales, actuando como jueces ordinarios en determinadas causas, y sobre todo (simultáneamente) como jueces de alzada en las apelaciones de las sentencias de los alcaldes ordinarios. Aparte, en el ámbito municipal el corregidor participaba con voz y voto en las reuniones del concejo ejerciendo la potestad reglamentaria y dictando a menudo ordenanzas, cuidando del orden público y ocupándose de los problemas de abastecimiento y de la hacienda municipal.

Por su parte, el Asistente real fue una figura creada en las Cortes de Valladolid de 1447. Su naturaleza fue análoga a la del Corregidor, aunque el ámbito de sus competencias era más limitado. Actuaba en la vida concejil como portavoz y defensor de los intereses del monarca, al que informaba de todo lo que acontecía en la vida del municipio en cuestión.

La figura del Gobernador se muestra como un conjunto institucional ambiguo, como ha precisado Benjamín González Alonso. Fue creada en el reinado de Enrique IV para solventar una coyuntura conflictiva, pero tuvo una vigencia efímera ya que desapareció, al ser sus funciones absorbidas por los corregidores a finales del mismo s XV. La tarea principal de los Gobernadores fue defender y garantizar el orden público. Tanto asistentes como Gobernadores fueron figuras efímeras en la ordenación político-administrativa al ser las funciones de ambos absorbidas por la tendencia expansiva de los Corregidores.

 

2. Cataluña, Valencia y Mallorca: Los Consells

El régimen municipal aragonés fue similar al castellano. Ya desarrollado en el siglo XII, difundió sus elementos fundamentales a Cataluña y Valencia. Su característica principal en este sistema jurídico fue (sobre todo por lo que se refiere a la administración de justicia) que estuvo a cargo de los oficiales del rey y, en ocasiones, de autoridades populares. En general, en los municipios aragoneses existieron, además de los oficiales aportellados, los jurados encargados de supervisar la actividad económica. A partir del s. XIII, cuando los municipios aragoneses evolucionaron hacia una mayor complejidad, esos jurados comenzaron a hacerse aconsejar por un cuerpo restringido de consejeros denominados Consell, mientras que el concejo, o asamblea general, se reunía sólo en casos extraordinarios, o una vez al año para elegir oficiales, de manera que sus atribuciones originarias pronto quedaron absorbidas por el Consell.

En Aragón los jueces municipales eran los Zalmedinas, que ejercían sus funciones asistidos por la Curia municipal y que a partir del siglo XIII eran nombrados por el Rey a propuesta de la ciudad, y después directamente.

De igual manera en los tres territorios la antigua asamblea de vecinos fue sustituida por un Consell sin que llegara a desaparecer aquella que, no obstante, perdió virtualmente su importancia de concejo abierto. Estas asambleas, en las que estaban representados todos los estamentos, podían llegar a ser muy numerosas en las grandes ciudades como Barcelona, donde fue llamado Consell de Cent (Consejo de Ciento) en alusión al número de sus componentes.

En Valencia el Consell quedó establecido a raíz de la conquista de Jaime I de Aragón, siendo su función principal la de asesorar a los consejeros locales llamados allí Jurats. Administraba justicia el Bayle local con el concurso de los potentados de la ciudad, y ostentando un ámbito jurisdiccional que se puede confundir con el del Veguer.

En Mallorca existieron desde mediados del siglo XIII el Gran i General Consell compuesto por los Jurats de la ciudad, y el Consell compuesto por los representantes de la población no urbana. Además había diversos Consells parroquiales, a los que acudían los jurados de cada villa. La función judicial corría a cargo del Veguer del rey, asesorado por la asamblea de Consellers de la ciudad.

En Cataluña, en la cúspide del municipio medieval se hallaban el Bayle y el Veguer (en las ciudades con cabeza de Veguería), que se perfila como el jefe del municipio sin perder su carácter originario de funcionario real o señorial, y asegurando la dependencia del lugar y de sus órganos populares a este poder superior del era representante o delegado. En realidad las autoridades municipales de la ciudad (Consellers, Jurats, o Consols) actuaban como asesores suyos y sólo podían reunirse con su autorización y bajo su presencia. El Bayle o, en su caso, el Veguer sancionaba los acuerdos y cuidaba de su ejecución.

Las autoridades municipales eran en principio elegidas por el vecindario, pero pronto su designación pasó a ser potestataria de los salientes del cargo por medio de compromisarios. Pero en el siglo XIV se va introduciendo el sistema de la insaculación, en las grandes ciudades sobre todo, y la elección popular fue perdiendo terreno para dejar más atribuciones en este sentido al soberano y a sus oficiales.

 

3. Aragón y Navarra.

La administración municipal aragonesa no constituye un régimen uniforme. Existían por una parte Universidades o concejos a cuyo frente estaba una ciudad gobernada por un Consistorio de Jurados que velaba por los intereses comunales, formaba ordenanzas y mantenía el orden público, siendo sus miembros elegidos por insaculación incluido el Zalmedina (magistrado local con funciones gubernamentales y judiciales) designado en ocasiones por el rey de entre los boni homines de la población (miembros de las asambleas vecinales que realizaban las pruebas en los procedimientos y declaraban los resultados de las mismas) que hacía de veces de jefe político y judicial del Concejo.

Había por otra parte, comunidades o asociaciones de villas y ciudades de realengo, más extensas que los concejos y bajo patrocinio de una ciudad principal que daba nombre a la confederación. Aparte, Zaragoza gozaba, como capital del reino, de un régimen especial pues su gobierno estaba encomendado a un consistorio formado por jurados, a un consejo de la ciudad formado por 35 consejeros y al Consejo general de ciudadanos. Los principales funcionarios de la administración local eran el Zalmedina que estaba investido de jurisdicción sobre una población y un territorio determinados y administraba personalmente justicia como juez ordinario, rodeado de una Curia o tribunal.

En Navarra la administración local fue muy similar a la castellana, aunque con ciertas peculiaridades:

a) Población. Hubo un gran número de localidades importantes con un núcleo grande de población musulmana que como resultado de las capitulaciones, tras la reconquista cristiana, habían podido permanecer en ellas con condiciones ventajosas conservando sus bienes, su derecho y su religión aunque pagando tributos y residiendo en barrios extramuros. Generalmente esta población siguió cultivando la tierra como aparceros cambiando de señor musulmán a señor cristiano.

Además hubo en las localidades navarras otro grupo de población importante, los francos que formaban grupos aparte sin mezclarse con los navarros. Generalmente se trataba de mercaderes y artesanos con fueros propios privilegiados derechos de francos que se habían establecido a lo largo del Camino de Santiago. También los judíos constituyeron en algunas localidades de Navarra un núcleo de población importante. Aparte, como sustrato constitutivo había que contar con la población navarra autóctona.

b) La organización de las poblaciones con concejo tuvo instituciones similares a las castellanas, Aparte hubo un número considerable de poblaciones pequeñas que no llegaban a constituir municipio sino que, asociadas a otras poblaciones similares, formaban una unidad administrativa denominada villa.

c) La capital, Pamplona, se componía de 4 núcleos urbanos o burgos diferentes e independientes. Cada uno de ellos tenía sus propios alcaldes, jurados, etc. Eran éstos la Navarrería compuesta por los vecinos navarros; San Cernín, de los francos; San Nicolás, de francos y navarros; y San Miguel (de navarros).

* Apuntes sacados del Departamento de la Universidad de Historia del Derecho Español de UNED